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新闻标题: 浅析普京的石油政策
发布时间: 2006年8月19日 閲读次数:3884 新闻作者:赵 秋 艳 新闻来源:黑河网
  目前,中俄两国在油气领域的合作已进入关键阶段。合作能否顺利进行,俄总统普京的个人意志起着决定性的作用。早在1999年年初(即将走上俄政权顶峰之时),普京就在经济学副博士论文《在市场经济形成过程中矿产资源可持续发展的战略规划》中详细阐述了自己对发展俄战略性资源产业的理念。因此,深入系统地了解普京在油气领域的宏观构想,辩证地看待其执政后所采取的一系列非常规举措,有助于科学地预测今后几年俄油气政策的大致走向,并对中俄开展长期能源合作具有重要意义。
  一、普京对开发油气资源的主要思路
  (一)油气资源事关国计民生,政府应保有控制权
  普京认为,油气资源在国家生活中意义重大。一方面,油气行业为国家经济提供了稳定的财政收入,创造了就业机会,保障了居民生活水平的稳步提高;另一方面,在当今资源日益枯竭的形势下,拥有资源就意味着在国际舞台上享有更多的发言权,为争取国家利益最大化握有更多的筹码。在当今时代,经济领域的活动主要依靠市场机制调节已是不争的事实。但是,完全依靠市场机制并不能保证自然资源的合理利用,即使在市场经济十分发达的国家,它也不可能彻底解决诸如环保、经济安全之类的重要问题。因此,对于关系到国计民生的重点行业或领域,特别是涉及战略资源的开发利用,国家进行适度干预很有必要。当今世界也不乏这样的例子。
  具体到俄罗斯,油气行业是国家经济的主要支柱,关系到社会的整体发展。合理利用和保护此类资源、确保其再生产水平、提高资源管理效率、在对外资源合作中维护国家利益是俄政府当前的首要任务之一。目前,俄正处于经济转轨时期,市场模式非常脆弱。不管自然资源的所有制形式如何,国家对其开发和利用进行有效管理,既能保证社会效益,又能保证资源所有者的利益。因此,普京强调,坚持由国家控制战略资源更符合俄罗斯的现实,对恢复俄国内经济及其在国际政治舞台上的影响力也显得尤为重要。
  (二)应修正行业私有化的错误,但不苛求重新国有化
  普京认为,20世纪90年代,俄政府放弃了对战略性自然资源的有效管理,把事关国家经济安全的能源基础部门交予私人经营是个惨痛的历史教训。经验表明,私有企业从追求自身利益最大化的角度出发,不愿进行投资大而收益小的基础性地质勘探工作,导致国家已探明的资源储量不断减少;对已获得开采权的区块,只知利用不愿维护,稍需增加开采成本,就立即予以放弃,造成资源的巨大浪费;为提高公司市值,只追求可变现资产规模,缺乏长远发展的意愿和实力。因此,尽管实行私有化的石油公司各项指标要好于国有公司,但这只是表象而已。长此以往,俄整个油气工业将逐步走向衰退,国家的经济安全也将无从谈起。
  但考虑到国家形象和经济稳定的需要,普京并不强求对私有化了的油气企业全部重新国有化。他选择了相对平和的折中方案:一方面,拿全国第二大私有石油公司、同时也是最具叛逆倾向的尤科斯石油公司开刀,不断增加对其税收或偷漏税罚款数额,使其实力持续下降直至宣布破产保护,然后又授意俄罗斯石油公司(国有企业)收购其最大的子公司尤甘斯克石油天然气公司,以增强国家对石油行业的控制力;另一方面,对于那些听话的私有公司,则主张对其提供保护和支持。卢克石油公司就是其中最大的受益者。2004年下半年,普京同意把俄政府在卢克石油公司价值为19.9亿美元的7.59%股份出售给美国的“Concophilips”公司。在政府的支持下,卢克石油公司又获得了沙特南部面积达3万公里的气田开采权及伊拉克的西库尔奈油田开采权。
  从以上事例不难看出,普京并不反对油气领域的私有制,但私人利益不得超过国家利益。私有企业只要不威胁到国家在油气领域的主导地位,就可以与政府相安无事,甚至会得到政府的大力支持。
  (三)不排斥西方资本进入,但必须在俄政府的监控之下
  普京认为,俄政府短期内无法加大对资源开采业的投资,引入外资将为国家经济发展和结构调整提供有益补充,但前提是外资不能在俄油气领域占据主导地位。这一思想在俄重新制定的《矿产资源法》中有所体现。该法规定,地矿资源使用者只能是在俄合法登记的法人和自然人,外国公司不能直接参与矿权拍卖:外国公司必须在俄注册子公司,并与俄本国企业组成行业集团(且俄资占股不能少于51%),才能获得参与权。
  认识到这一点,也就不难理解普京对外资的一些看似矛盾的做法。2003年,普京首肯英国“BP”公司与秋明石油公司的合并计划,被视为普京认可外资进入俄油气行业的重要姿态。但已进入俄油气领域的“BP”公司业务进展并不顺利,其大力倡导的由科维科塔气田向中国和韩国的输气项目一波三折。2004年1月,俄政府宣布废除1993年“萨哈林―3号”项目的国际招标结果,即取消了两家美国石油公司的中标权。专家们普遍认为,废标一事源于这两家公司曾私自同与政府不和的尤科斯石油公司洽谈双方合并事宜。
  以上事例说明,普京对外资的进入持开放态度,但同时也抱有相当大的戒心,尤其担心外资操纵俄油气工业,进而危害到俄国家经济安全。
  (四)倡导国有为主、私有为辅的混合型行业布局
  普京认为,要与西方跨国公司抗衡和竞争,俄国有资本应与私有资本合作,并在政府的扶持下组建国有资本控股的纵向一体化大型工业集团。国家应采取市场手段,促进资源行业的快速发展。工业集团只要守法经营,以国家利益为导向,就可以不断壮大并受到国家的保护。
  正是基于这一思想,普京上台后抓紧对国内油气行业的整合与改造。早在2003年12月,在普京的授意下,国家全资的俄罗斯石油公司、国家控股的俄天然气工业股份公司和亲政府的私有企业苏尔古特石油天然气公司结成松散型战略联盟,成立了东西伯利亚和雅库特地区石油天然气开采财团。
  2004年3月再次当选总统后,普京进一步实施其在油气领域建立国家控制的一体化工业集团的战略设想。2004年12月,俄罗斯石油公司收购了尤科斯石油公司最大的子公司尤甘斯克石油天然气公司。一年来,该公司市值增长了3倍。普京表示,该公司有望成为世界级油气公司。2005年10月,俄天然气工业股份公司收购了俄第五大石油公司西伯利亚石油公司72.7%的股份,一跃成为集石油和天然气于一身的能源产业“巨无霸”。而这两次大手笔的收购,都离不开政府的政策支持和资金援助。
  (五)实现油气出口多元化,大打能源外交牌
  普京执政后,从国家经济安全角度出发,强调油气出口多元化,并灵活运用能源牌,在国际政治舞台上纵横捭阖,打拉结合,巧妙地实现了国家利益最大化。
  为实现油气出口多元化,俄试图从东、南、西、北四个方向拓展油气运输渠道。向东,俄利用中日石油管道出口之争的心理,在两强之间游刃有余,并最终选择了对已最为有利的通向太平洋港口的管道走向。向南,为了抗衡美国倡议的跨里海天然气管道、阻挡土库曼斯坦天然气进入欧洲,更为了开拓东南欧的巨大市场,俄于2003年建成了穿越黑海海底至土耳其的“蓝流”天然气管道。向西,为了减少对乌克兰、波罗的海三国、波兰等非友好国家的过境依赖,俄于2005年12月开工建设穿越波罗的海海底至德国的北欧天然气管道。向北,俄几家大型石油公司已提议建设至摩尔曼斯克的石油管道,以开拓北美市场。
  对于传统势力范围――独联体其他国家,俄罗斯更是利用油气出口,打一批,拉一批,加大对地区政策走向的控制。
  二、普京管理油气资源的主要手段
  至于如何发展俄油气工业,普京最核心的战略思想就是必须加强国家在其中的管理作用。具体地讲,主要是通过以下手段增强政府对俄油气工业的监控力度。
  (一)制定行业长期发展规划
  普京强调,国家经济的稳步发展应建立在各部门经济有计划增长的基础之上,特别要充分发挥俄得天独厚的油气资源优势。为此,他上台伊始,就指示有关部门制定能源领域的长期发展战略。历时3年之久,2003年5月俄政府终于原则通过《至2020年俄罗斯能源战略》,详细分析了能源产业面临的现实问题,明确了该领域今后20年的主要发展方向和基本框架。
  为不断寻找新的矿脉、避免国家可探明资源储量的枯竭,2004年俄政府通过《2005-2020年国家矿物资源勘探及其可持续发展的长期纲要》,规定了37种主要矿藏的开采量与再生量的比例关系。
  为加大对大陆架资源的研究开发,2004年俄政府通过《至2020年俄罗斯大陆架石油天然气资源研究开发战略》,确定了大陆架油气资源开采的阶段性目标。
  (二)完善相关法律法规
  在1999年完成的经济学副博士论文中普京明确指出,要确保能源工业的稳步发展,国家必须制定一套完整的法律法规。执政后,普京就将这一设想付诸实施。
  1.修改税法,建立促进油气行业发展的税收体制。首先,合并税种,简化税收办法。从 2002年1月起,取消了矿区使用费、矿物原料基地再生产留成和原油开采消费税,代之以征收“开采统一税”。其次,取消不合理优惠,弥补税收漏洞。2004年1月,俄政府撤销了境内的最后三个离岸区设置,杜绝了石油巨头们利用其逃税避税这一漏洞,也避免了企业间的不公平竞争。再次,增强税收公平性,促进行业均衡发展。为鼓励对地质条件恶劣、效益低下的油田进行开发,俄政府拟将现行简单化一刀切的石油开采税改为级差开采税:根据油田质量和开采效益确定不同的税率。
  2.制定新的《矿产资源法》,完善政策法规和管理机制。俄现行《矿产资源法》出台于1992年,诸多条款已不适应当前行业发展的需要,特别是个别条款过于空洞,给不法分子造成可乘之机,也导致了严重的官员腐败。为扭转这种现象,俄主管部门正在重新制定《矿产资源法草案》,对包括油气在内的地矿资源勘探、开采和使用等相关问题做出详细规定,尽量避免人为因素的干扰,保证经营者的合法权益和国家的根本利益。该法有望于2006年最终通过。届时,它将成为规范俄油气行业发展的重要法律之一。
  (三)建立有效的国家管理部门体系
  要实施国家对油气工业的有效监控,必须建立健全政府管理部门。因此,在政府机构改革中,普京明确了各部门的职能分工,以实现联邦政府对油气工业的有效管理。
  从行政分工看,为减少开采许可证发放的混乱无序现象,正在重新制定的《矿产资源法草案》将明确规定地矿资源归联邦所有,开采许可证也将由中央政府独家发放。从部门设置看,俄工业能源部及其下属的联邦能源局、自然资源部及其下属的联邦地矿利用局和自然资源利用监督署、经济发展和贸易部及其下属的联邦海关署、财政部及其下属的联邦税收署等部门将从不同的角度对油气行业的整体发展进行规划和监督。从人员安排看,总统的亲信将被安置在油气企业中任要职。
  (四)做到行政管理与经济调节有机结合
  为保证国家在高度监管的同时提高行业效益,俄政府运用了现有的一切行政和经济手段。
  在行业规划方面,2002年俄自然资源部建立了专门工作组,着手制定与国际标准接轨的油气资源分级方案,为今后实施级差开采税奠定基础。在地质勘探方面,国家决定以经济手段激励公司的勘探积极性,如规定矿产使用者依靠自有资金和部分国家资金发现新的矿藏,在弥补国家在找矿及其评估方面所花的费用后,可不经拍卖即获得矿藏使用权。在许可证管理方面,除大型矿脉由中央政府直接确定外,其他均须通过拍卖方式确定资源使用权的归属。在出口环节方面,使石油出口税率更加适应市场因素的变动。
  (五)加强对进出口运输环节的管理
  俄政府牢牢控制着油气产品运输渠道,不允许私有油气公司建设和拥有自己的管道系统。目前,国家控股的俄罗斯石油运输公司、俄罗斯铁路股份公司、俄天然气工业股份公司分别在油气产品的管道和铁路运输中具有绝对垄断地位。2003年10月,俄交通部起草了旨在放开交通运输业的《至2025年俄罗斯交通发展战略》,其中唯独未涉及管道运输改革,也未谈及油气运输领域吸引私人投资的问题。
  (六)在国家控制的前提下广开资金来源
  首先,通过《产品分割协议》加大对外资的吸引力。“萨哈林―1号”和“萨哈林―2号”项目均是以这种形式吸引了大量外资。国际油气巨头们,包括英荷壳牌石油公司、日本三井公司和三菱公司、美国埃克森美孚石油公司、印度“ONGC"公司均参与了上述项目的实施。其次,鼓励油气公司发行欧洲债券,增强其投融资能力。目前,俄许多大型石油公司已在欧美股票市场上市,企业资本化程度和资本运作透明度明显提高。再次,允许外国公司收购俄公司股票。2004年9月,美国康菲石油公司就以19.88亿美元的价格成功收购了俄最大石油公司卢克石油公司中的国家股(占该公司总股本的 7.59%)。
  三、对中俄开展油气合作的几点启示
  (一)看透俄能源牌策略,冷静对待俄方的多变
  早在1999年撰写经济学副博士论文之时普京就认识到,在当今世界,战略性自然资源举足轻重,是国际政治舞台上的重要筹码。如前所述,他执政后,将这一理念运用得游刃有余:在独联体地区,利用油气供应的阀门,打压亲美派,拉拢亲俄派,遏制独联体内的离心倾向;在世界范围,俄则利用美国、日本与中国的矛盾,在远东石油管道问题上大做文章,左右逢源,为自己争取最大利益。对此,中方应有清醒的认识,在管道问题上不要表现出过于急躁的心态,注意察言观色,争取主动。
  (二)充分考虑双方利益,不强求中方控股
  普京认为,政府应对油气资源握有控制权,外资可以进入俄油气领域,但不能在油气企业内控股,更不能对俄国家经济安全构成威胁。因此,中方企业要进入俄市场,就得遵守当地的游戏规划,勇于放弃独资或控股的要求,而将获得资源作为最终目的。这样,中方企业就会获得更多机会,也会在双赢的基础上维持长久合作。
  (三)审时度势,选择普京支持的油气公司作为合作伙伴
  目前,越来越多的迹象表明,普京倾向于政经大权独揽,事必躬亲。即便2008年总统任期结束后卸任,他也会换个形式参与国家管理,其余热仍将长期存在。为此,中方在选择俄方合作伙伴时,应吸取以往教训,切记“顺应时势,把准脉搏”,在深入调研的基础上,做出具有前瞻性的选择。
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