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新闻标题: 俄联邦矿产资源法述评
发布时间: 2006年8月19日 閲读次数:6115 新闻来源:黑河商务之窗
俄罗斯新版《矿产资源法草案》的出台,引起了俄罗斯国内外业内人士的关注。这是俄罗斯能源领域的重要事件。无疑,这对实行“走出去”战略的中国能源企业来说,同样也非常重要。俄联邦矿产资源的立法情况大体如下。
  一、第一部《矿产资源法》(1992年)
  1992年3月31日,在经过长期的谈判和讨论之后,俄联邦主体在克里姆林宫签署了联邦条约。该条约即被认为是现代俄联邦《矿产资源法》的开端。条约确定了矿产资源所有权的特点,宣布了俄联邦和俄联邦主体在俄联邦境内占有、使用和处置矿产资源的共同执行原则以及俄联邦在经济特区和大陆架范围内执行联邦条约的原则。在1992年通过的俄联邦《矿产资源法沪中,上述原则得到了进一步发展,并在1993年的俄联邦《宪法》中得到了体现。
  俄联邦《宪法》和俄联邦《矿产资源法》确立了形成和调整矿产使用关系的基本原则。根据这些基本原则,俄罗斯矿业部门开始对矿产使用体制进行重大改革,并通过了一系列包括具体矿产法律制度的规范文件。在矿产使用的不同领域还积累了一些实践经验,如组织竞标和拍卖、许可证协议的办理、矿产使用的付费形式等。但在随后几年的矿业实践中却暴露了一系列问题,显示在立法上很不完善。为此需要对矿产立法进行调整,细化那些在过去的法律规定中找不到的内容,对《矿产资源法》做进一步的明确和补充。
  1995年,俄联邦通过了对俄联邦《矿产资源法》的修改和补充的法律,于是,就形成了这个法律的新版本。实际上,该版本对原法律的调整和补充涉及所有条款,不仅如此,还增加了11项新条款,发展了这部法律。新增加的条款包括矿产使用关系的法律细则、矿产所有制、矿产使用权取得的根据以及联邦意义的矿区的划分等。应该指出,上述所提到的调整和补充条款并没有改变这部法律的总的框架。从总体上看,该部法律还如从前一样。
  1995年3月3日颁布的联邦法律第27号《矿产资源法》,经过1999年2月10日第32号联邦法律和2000年1月2日第20号联邦法律的修改和补充,形成了《矿产资源法》的新版本。
  该版《矿产资源法》除序言外、共七章52条。该版《矿产资源法》序言阐述了矿产资源 (地下资源)的概念,并且评述了该法所调整的法律关系的种类和法律适用范围。
  第一章:总则,共5条。总则分析了对矿产资源使用关系进行法律调整的立法问题、矿产资源所有权问题、矿产资源国家矿产的储备问题,界定了联邦意义的矿产资源矿区,规定了俄联邦国家权力机关、俄联邦主体机关以及地方自治机关在矿产资源使用中的职权范围。
  第二章:矿产资源的使用,共17条。该章主要规定了矿产使用的种类,提供使用的矿区,对矿产使用的限制,矿产使用者对矿区使用的期限,取得矿区使用权的依据,矿产使用许可证,矿产使用许可证的内容,矿区使用许可证的发放,矿区使用权的竞标和拍卖,拒绝接受参与竞标和拍卖的申请书或未通过竞标和拍卖取得矿区使用权的申请书,国家许可证制度,国家许可证制度的组织保证,矿产使用方面的反垄断规则,转让矿区使用权和重新办理矿区使用许可证,提供用于开采普遍分布的矿物矿床资源的程序,地块所有者与占有者对普遍分布的矿床的开采,终止矿产使用权的依据,提前终止矿产使用权的程序,提前终止矿产使用权时矿区的使用,矿产使用者的基本权利与义务。
  第三章:矿产资源的合理使用和保护,共 12条。该章规定了对合理使用和保护矿产资源的基本要求,对矿床矿区的地质一经济和价值的评估,对矿产使用安全作业的基本要求,对矿物埋藏区的建设规则,对矿物埋藏区内的土地使用条件,对矿产地质资料、国家统计和注册的要求,对矿产储量进行国家鉴定的标准,对编纂国家矿床、矿苗志和国家矿产储量平衡表的要求,对具有特殊科学或文化价值矿区的措施保护,对发现矿床的奖励办法。
  第四章:国家对矿产资源使用关系的调整,共4条。该章规定了在矿产资源使用过程中国家在调整矿产使用关系方面应承担的任务,国家对矿产使用关系的管理,国家对矿产资源的地质研究,国家对矿产合理使用和保护的监督,国家对与矿产使用有关的安全作业的监督。
  第五章:矿产资源的有偿使用,共10条。该章主要规定了矿产有偿使用制度,免费使用矿产,矿产使用费,矿产使用费的分配,矿产使用费的交付形式,用国有资金取得的矿物地质信息费,矿物原料基地再生产的提成,参加竞标(拍卖)费和颁发许可证费,消费税,水域和海底区块使用费,矿产衰竭折扣。
  第六章:法律责任,共3条。该章规定了违反《矿产资源法》应承担的责任、解决纠纷的程序和对造成损失的赔偿。
  第七章:国际合同,1条,即确认了国际条约优先的原则。
  尽管这个《矿产资源法》版本已进行了大量修改和补充,但这部法律并没有因此而获得根本改善,其中仍然缺乏清晰的、易于操作的程序机制,如它的许可证制度的操作程序缺乏透明度,几乎完全没有矿产企业活动的调整规范。尤其是,其总的概念和绝大多数规则仍然建立在公法规范的基础上,使矿产使用关系的实践面临重重障碍,对投资人来说,依然存在制度风险和投资风险。由此看来,法律调整的关键还在于立法者理念的修正,任何非客观因素、非专业瑕疵都会使真正完善的法案难产。应该说,这一阶段俄罗斯的立法者们在“国家”和“市场”之间还没有找到适当的平衡点。
  二、带来希望的《矿产资源法草案》
  2002年7月,俄罗斯总统普京在听取了议会代表们的建议后委托政府制定新版《矿产资源法》。2002年12月,政府对自然资源部、经济发展和贸易部提出的新版《矿产资源法草案》表示赞同。从2002-2005年,新版《矿产资源法草案》仍处于调整完善之中,这期间我们可以看到不同的草案版本。
  2005年的新版《矿产资源法草案》已从原来的7章增加到14章,从先前的52条增加到 125条,其内容增加了1倍多,其中包含了从矿产资源勘查到矿产资源开发工作的各个方面。草案加强了对土地的保护,并专门增加了一章规范矿区的使用和保护,还规定了对矿产使用者提供土地的条件和要求。该草案更为明确地划分了联邦、联邦主体和地方三级行政主体在矿产资源管理领域的各自权限和职责,以便避免越权行为、重复审批,减少纠纷。草案加强了对探矿权、采矿权的管理,以有效保护国家、地方以及个人对两种权利的合法利益。草案有专章分别规范矿产使用许可证的发放程序,两种权利的取得、转让和终止的条件。根据签订的各种合同提供两种权利的办法和拍卖的办法。该草案专门设立一章规范国家地质调查工作,并增加了地质研究规划工作的条款,提高了地质规划的法律地位,体现了对地质调查研究工作的重视。在草案中还新增了对固体矿产、石油天然气及地下水资源开采的要求和技术标准,专门用三章规范这些矿产资源的开采行为,使俄罗斯自然资源部的管理权限扩大到整个矿业领域加强了对各种矿产资源在使用过程中的环境保护工作和对地质生态环境的监测。草案的最后部分规定了违反《矿产资源法》应承担的责任和最后条款。
  总的说,新版《矿产资源法草案》的主要目的是,在发展矿业和保障国家对矿产有效控制的前提下,最大限度地创造透明的规范。比起俄罗斯现行的《矿产资源法》,新版《矿产资源法草案》一个重要特点是体现了转换关系模式的思想,在立法理念上有了重大突破,在很大程度上改变了矿产所有者和使用者之间的法律关系模式,即将国家和矿产使用者之间的管理性的许可关系转换为合同性的法律关系。在有效合同的条件下,国家不能单方面撕毁合同,如出现纠纷只能通过法院解决。这一关系模式的转换体现了立法者的理念包含了更多的市场因素,也使该法更符合市场经济的要求。另外,对于外国投资者来说,必须引起注意的是,草案的第9条第2款规定了外国公民、无国籍人、外国法人和国际组织不能成为俄罗斯矿产资源的使用者。另一方面,该条款的设计旨在减少外国法院和国际仲裁机构在能源合作中出现纠纷时的管辖权。
  《矿产资源法草案》预计在2006年生效。
  三、联邦主体《矿产资源法》
  根据俄联邦《宪法》和俄联邦《矿产资源法》,俄联邦主体可以在其职权范围内为调整矿产使用关系而通过自己的法律和其他法律规范文件。制定联邦主体的《矿产资源法》必须完全根据这个区域的经济发展特点以及开采行业在地方经济中所起的作用。
  现在,许多俄联邦主体都通过了在矿产使用领域的专门立法文件,而且这种趋势还在继续扩大。
  联邦主体的矿产资源立法通常以联邦法律为基础,但它们仍具有自己的特点。它们既是俄联邦法律体系、结构中的一部分,同时还对一些特别规则采用了特殊表述方法。从中我们可以看到,这些立法文件包括了足够多的规范,它们丰富和发展了联邦法律,在很多方面填补了联邦法律的空白。例如,在布里亚特的《矿产资源和矿产资源使用法》中把贝加尔湖鉴定为全俄的国家财产,特别增添了在湖泊领域使用矿产资源的特殊制度。
  与上述种种矿产资源立法不同的是,俄联邦的《矿产资源法》具有基本法的特点,为了该法的发展,俄联邦已经制定并通过了大量的具有联邦意义的独立的立法文件。
  随着时间的推移,俄罗斯在完善调整矿产使用关系的法律保障的立法方面有了进一步的发展。这主要体现在创制、确定《矿产资源法》操作机制的下位法律规范文件上。它们包括了14个针对俄联邦政府规范文件的参考解释,另外还体现在将现行法律原则具体化,积极发展适合于矿产使用的市场关系和国际一体化要求的新规则。
  四、《石油天然气法》及其他相关立法
  对于俄罗斯来说,石油、天然气资源对国家的发展具有特殊作用,其功能不仅在经济方面,而且还在政治方面。因此,在俄罗斯形成了经济资源政治化的理念,这一理念笼罩着俄罗斯政治家们的国际经济、政治思维,也影响
  着立法界。
  俄罗斯曾经尝试对整个联邦石油、天然气进行专门立法。1995年,俄联邦国家杜马和俄联邦委员会曾赞成并通过了此项法律草案,但被俄联邦总统否决了。此后类似的法案再也没有被提到议事日程上。与此同时,一些联邦主体倒是分别通过了自己的石油天然气专门立法,如1997年鞑靼斯坦共和国通过了《石油天然气法》,1998年汉特一曼西自治区通过了《在自治区境内开采石油天然气矿床法》,亚马尔一涅涅茨自治区通过了《关于稳定、刺激生产和提高石油产量法》,1999年秋明州通过了《石油天然气法》。
  俄罗斯在20世纪90年代矿业发展的过程中,对矿产使用领域的立法非常积极,曾经通过了俄联邦《大陆架法》①、《产品分割协议法》②、《矿物原料基地再生产的提成率法》③、《关于国家对开采和使用煤炭的调整和对煤炭工业组织工作人员的社会保护的特点法》④、《贵金属和宝石法》*、《经济特区法》⑥以及《煤气供应法》⑦等。除此之外,俄联邦总统还就矿产使用问题颁布了大量的专门命令,俄联邦政府也颁布过类似决议。
  随着矿业经济的发展和矿产领域国际合作的深入,俄联邦的立法活动还在继续 。
  五、研究新版《矿产资源法草案》的必要性
  俄联邦的《矿产资源法》已经形成了自己的立法基础和体系。尽管很难说新版《矿产资源法草案》是一部完善的立法作品,与矿产领域的其他法律能否有效配套还有待实践证明,但它对中国矿业的相关立法和实践以及在比较法研究方面无疑具有重要的借鉴价值。
  例如,新版《矿产资源法草案》的第9条第 2款规定:“外国公民、无国籍人、外国法人和国际组织不能成为俄罗斯矿产资源的使用者”,一改原《矿产资源法》的规则,对外国公民、无国籍人、外国法人和国际组织使用俄罗斯资源设置了法律障碍。我们无法改变俄罗斯的立法,但却可以调整我们自己的立法以便有利于中国投资者进入俄罗斯的矿产领域。在能源矿产行业放开民营企业准人条件是中国在最大限度上、在国际范围内解决能源安全问题和在法律上清除障碍的必为之举,也是进入世界能源矿产市场的重要条件。为此,作为国家和地方政府应以立法方法和颁布有针对性政策放宽民营企业进入能源矿产领域的准人条件;在融资上给予支持;鼓励有实力的民营企业进入俄罗斯能源矿产市场,在俄罗斯注册公司,成立俄籍的法人组织,争取矿产使用和经营权;鼓励国有能源矿产企业和民营企业在国际运作上的合作、配合,避免因中国国有公司出面而受到投资目标国(俄罗斯)的各种法律限制和抵制。俄罗斯人对具有公有制或国有资本背景的外来公司在俄能源矿产领域进行投资存有戒心。因为这种公司经常使他们感受到非市场的和国家意志的“阴影”。俄罗斯斯拉夫石油公司股份拍卖案就说明了这一点。在此案中,俄罗斯杜马为了保护俄石油公司获胜,临时引用《私有化法》迫使俄政府修改《招拍公告书》,使中国公司因国有股超过25%而无权参拍。此案应引起中国的足够重视。
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